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Legge di Bilancio per e contro i soliti noti

Da Sbilanciamoci di Andrea Fumagalli e Roberto Romano

La manovra Meloni è senza progettualità e inutile per impatto economico (inciderà per 0,2 punti di Pil), fatta di tagli lineari, sottofinanziamemto della pubblica amministrazione, appesantimento della Fornero, misure una tantum come il taglio al cuneo fiscale, che pure risulta regressivo in questo quadro.

Premessa 

Come interpretare l’impianto politico, economico e finanziario della Legge di Bilancio e di tutti i collegati necessari per attuarla? L’impatto economico, cioè la differenza di crescita tra Pil tendenziale e programmatico, è residuale (0,2 punti di Pil); gli effetti economici della riforma fiscale, ovvero la riduzione delle prime tre aliquote Irpef, non è nemmeno contabilizzato nella Legge di Bilancio; i grandi vincoli di struttura del Paese, demografia, specializzazione produttiva (produttività), riforma della pubblica amministrazione (assunzione di almeno 600 mila dipendenti pubblici in particolare tecnici per ri-orientare la spesa pubblica –governo delle entrate e delle uscite finanziarie-) non è nemmeno sfiorata. Il governo “sfida” la Commissione europea sull’indebitamento, cresce di un punto di Pil rispetto al tendenziale e l’avanzo primario che diminuisce di 0,8 punti di Pil, senza delineare nessuna policy coerente foss’anche all’interno dell’impianto governativo. 

Dalla Legge di Bilancio emerge il taglio lineare della spesa dei ministeri e della pubblica amministrazione (10 mld entro il 2026); emerge l’assenza di una qualsiasi idea di riforma della previdenza pubblica da cui si attendono risparmi importanti; emerge l’idea di un mercato piegato solo e unicamente sulle piccole imprese che con il passare degli anni hanno indebolito il tessuto economico nazionale; emerge l’assenza di una qualsiasi strategia per affrontare il problema dei problemi: la demografia. Senza una adeguata crescita della popolazione, soprattutto in età lavorativa, il Paese e probabilmente tutta l’Europa sono condannate alla decadenza. 

I conti pubblici potrebbero non essere insostenibili, ma con questo sistema fiscale e contributivo la pubblica amministrazione rischia di diventare inadeguata per consentire una vita dignitosa, in particolare nella previdenza. La pubblica amministrazione con l’attuale tendenza della popolazione, senza una quota di immigrati sufficiente per migliorare il dividendo demografico, senza una crescita del Pil almeno pari alla media dei Paesi europei, e senza una profonda rivisitazione dei presupposti di imposta è condannata all’ininfluenza. I modelli utilizzati per valutare la sostenibilità della spesa pubblica e previdenziale, ma possiamo allargare l’orizzonte alla spesa sanitaria e scolastica, hanno tanti errori di impostazione, ma l’esito di queste proiezioni non sarebbe poi tanto diverse se utilizzassimo modelli economici più puntuali; bassa crescita, dividendo demografico insostenibile, pubblica amministrazione da ripensare radicalmente sia dal lato delle entrate e sia dal lato della spesa, sono l’alfa e l’omega di un piano programmatico che dovrebbe coinvolgere l’intero Paese. 

Questa Legge di Bilancio è sostanzialmente inutile e aggrava alcune poste di bilancio della pubblica amministrazione, sebbene ciò avvenga a margine di un impianto (orizzonte) ormai consolidato da troppo tempo e perseguito da tutte le Leggi di Bilancio degli ultimi dieci anni: tenere sotto controllo il debito e l’indebitamento della pubblica amministrazione, ridurre il perimetro economico e finanziario pubblico affiche sia possibile ridurre le tasse e le imposte su tutto il sistema delle imprese, che in Italia sono lavoratori autonomi, artigiani e piccole e medie imprese. Financo la riduzione del cuneo fiscale (14 mld) è propedeutico alla marginalizzazione del ruolo e del peso della pubblica amministrazione. Fortunatamente vale solo per il 2024, ma il segno politico e finanziario è reazionario; infatti, l’effetto della crescita del reddito dei lavoratori dipendenti è in parte compensato da maggiori entrate a valere sull’IRPEF, a cui si affianca la minore tassazione qualora le parti sociali che facessero degli accordi sulla produttività, l’aliquota passa da 10 a 5%, e il sostegno pubblico a favore del welfare aziendale.

L’impianto della Legge di Bilancio e gli impegni sottesi delineano sostanzialmente una manovra inutile, quindi pericolosa. Sebbene i vincoli di bilancio siano stringenti, si potevano almeno abbozzare delle risposte capaci di delineare delle riforme di struttura condivise.

Quadro generale di finanza pubblica

La cornice macroeconomica di riferimento della Legge di Bilancio è condizionata dal rallentamento della crescita internazionale, la quale limita gli spazi operativi dei rispettivi Paesi. Inoltre, l’aumento dei tassi di interesse della BCE ha fatto crescere la spesa per interessi sul debito pubblico, limitando le capacità della pubblica amministrazione, passando da 3,8 punti del 2023 a 4,2 punti di PIL (nominale) del 2024, più o meno 15 mld di euro di minore spesa pubblica (potenziale). 

La stima del Pil italiano per il 2024 è pari all’1,1%, di un terzo superiore a quella ipotizzata dalla Commissione europea (+0,8%), ulteriormente ridotta in tempi più recenti (Fmi +0,7%). Ora è vero che tale sovrastima del Pil nel 2024 pare essere diventata un’usanza anche per altri paesi europei, ma se non si realizzerà gli effetti saranno pagati nel 2025. 

Il quadro di finanza pubblica nazionale delineato dal DPB prima e dalla Legge di Bilancio, restituisce una chiara impostazione teorica del bilancio pubblico; da un lato si vuole ipotizzare una finanza pubblica neutrale, ovvero l’attività finanziaria pubblica non deve turbare l’equilibrio spontaneo del mercato e deve limitarsi a compiti istituzionali, da un altro lato si riappropria di un impostazione neoliberista, cioè predispone un ridimensionamento degli obbiettivi di finanza pubblica privilegiando il libero gioco della concorrenza nell’adeguamento della domanda e offerta globale. L’effetto economico dei provvedimenti delineati nella Legge di Bilancio e nel primo modulo di attuazione della delega fiscale è molto limitato: 0,2 punti di PIL di crescita aggiuntiva. Tale impatto è non solo limitato, ma solleva anche molti interrogativi sull’efficacia delle misure adottate. Tra minori entrate fiscali e uscite, il bilancio dello Stato rinuncia a quasi 4,1 punti di PIL, di cui 1,5 relativo alle minori entrate e 2,6 punti di minori spese. Ciò che emerge è l’assenza di qualsiasi coordinamento tra le politiche di spesa ed entrata. Ciò è ancor più evidente se analizziamo il contributo alla crescita dei diversi provvedimenti: se la riduzione delle entrate fiscali permetterebbe una crescita del PIL dello 0,2%, le maggiori spese legate all’attuazione del PNRR, pur in assenza di un quadro compiuto di politica economica e con tutte le difficoltà nello spendere in modo efficace queste risorse finanziarie europee, permettono una crescita aggiuntiva di 0,9 punti di PIL. Questo differenziale tra crescita degli investimenti (via PNRR) e minori imposte ci ricorda che la predisposizione di investimenti pubblici e molto più efficace di una qualsiasi riduzione delle tasse.

Al netto della riduzione del cuneo fiscale, circoscritta al 2024, la riforma fiscale, cioè la riduzione dell’imposizione delle persone fisiche a tre aliquote (23%, 35% e 43%), per un valore di minori entrate pari a 4,3 mld di euro, è una tantum e vale solo per il 2024. Sebbene la ricomposizione delle aliquote fiscali impatti sui saldi finanziari, questi (effetti) “non sono stati recepiti nelle previsioni di entrata e negli stanziamenti di spesa del presente disegno di legge di bilancio” (Relazione illustrativa della Legge di Bilancio, p.6). Una anomalia che la Commissione europea non mancherà di sottolineare. Almeno la trasparenza dei conti pubblici dovrebbe essere garantita.

Cosa aspettarci dalla manovra economica

La manovra economica delineata dalla Legge di Bilancio, al netto della anomalia relativa alla computazione della riforma fiscale, complessivamente movimenta 37,4 mld di euro, di cui 32,6 mld imputabili alla legge di Bilancio e 4,8 mld relativi al decreto fiscale 145/2023. Il saldo finale aggregato è pari a meno 21,2 mld, che diventano meno 12.2 mld nel 2025 e meno 7.4 mld nel 2026. 

Entrate fiscali 

La relazione illustrativa e dalla Relazione tecnica alla Legge di Bilancio 2024-2026 sintetizza lo schema di riferimento con una tabella (vedi sopra), in cui si osserva una forte crescita delle entrate fiscali, pari a poco più di 8 miliardi nel 2024. Recupero dell’evasione fiscale a parte, qualcosa sul punto sembra esserci, le maggiori entrate hanno in realtà un segno politico preciso: il 67% delle maggiori entrate (IRPEF), pari a 5,4 mld di euro, sono legate all’aumento dell’imponibile indotto dal taglio del cuneo fiscale, solo per il 2024, e agli aumenti contrattuali del contratto collettivo nazionale del Pubblico impiego, rispettivamente 3.9 mld e 1,46 mld per il 2024. Nel 2025 e nel 2026 crescono le entrate IRPEF legate al CCNL del pubblico impiego: 2,4 mld nel 2025 e nel 2026. Negli anni successivi al 2024 le entrate fiscali si riducono, 3,4 mld nel 2025 e 3,0 mld nel 2026; questa tendenza si spiega con la temporaneità del taglio del cuneo fiscale. Sempre dal lato del lavoro e (crediamo) in contrasto con il buon funzionamento della contrattazione collettiva e della pubblica amministrazione, dobbiamo considerare i meno 550 mln (aggregati) a favore del welfare aziendale (solo per il 2024) e i meno 230 mln per la riduzione dell’imposta sostitutiva dal 10 al 5% dei premi di risultato o di partecipazione agli utili d’impresa.

È necessario anche tenere conto delle minori entrate relative ai manufatti di plastica (la plastic tax è sospesa fino a luglio) e l’imposta sulle bevande analcoliche (meno 300 mln), così come i meno 430 mln dal canone Rai che passa da 90 a 70 euro ma solo per il 2024. Queste sono misure che da un lato indeboliscono la RAI, e dall’altro rallentano gli investimenti necessari per favorire l’abbandono della plastica negli imballaggi.

Le rimanenti entrate sono utilizzate per integrare quanto più possibile le risorse finanziarie, comunque sempre a margine, per ridurre il deficit e sostenere la potenziale riforma fiscale (primo modulo): l’aumento dell’IVA sui prodotti per l’infanzia e pannolini pari a 162 mln per 2024, 2025 e 2026, tassazione sui tabacchi (108 mln).

Concorrono alle maggiori entrate anche le disposizioni per il contrasto all’evasione fiscale. Si tratta, in particolare, dell’innalzamento dall’8 per cento all’11 per cento della ritenuta effettuata dalle banche e da Poste italiane SPA all’atto dell’accredito dei pagamenti relativi ai bonifici disposti dai contribuenti per beneficiare di oneri deducibili o per i quali spetta la detrazione d’imposta (circa 500 mln nel 2024 e 600 mln dal 2025), delle modifiche della disciplina per la determinazione della base imponibile relativa alla cessione di metalli preziosi (circa 200 mln annui dal 2025), della revisione del regime impositivo degli atti costitutivi o traslativi di diritti reali di godimento (circa 400 mln nel 2025 e 200 mln dal 2026), dell’estensione dell’istituto della ritenuta a titolo di acconto anche alle provvigioni corrisposte a fronte di prestazioni di intermediazione effettuate nel settore assicurativo (580 mln nel 2024 e 780 mln dal 2025), e delle misure per la razionalizzazione e l’informatizzazione dei rapporti tra l’Agenzia delle entrate-Riscossione e gli operatori finanziari (circa 200 mln nel 2025 e 440 mln nel 2026 in termini di sola cassa). 

Trovare un disegno organico e progettuale nella riduzione delle tasse è complicato. In effetti, (1) le riforma fiscale primo modulo non è presente nella legge di bilancio, (2) l’intervento sul cuneo fiscale, pari a 14,7 mld di minori entrate, è in parte compensato dalle maggiori entrate a valere sullo stesso inciso. Misure estemporanee che potevano/dovevano essere diversamente disegnate, soprattutto se l’effetto economico di maggiore crescita è pari a solo lo 0,2% del PIL.

Le spese 

Sebbene la spesa pubblica e in particolare quella in conto capitale (investimenti) sia la più efficace per sostenere la crescita, nel triennio 2024-2026 cala di 1,5 mld, mentre quella corrente si riduce di 10,5 mld. La relazione illustrativa della Legge di Bilancio, infatti, anticipa che il governo adotterà tagli lineari alla spesa pubblica (circa 800 mln per il 2024, e 900 mln annui dal 2025), unitamente a una riprogrammazione (circa 2 miliardi di euro per l’anno 2024, 4,8 miliardi di euro per l’anno 2025 e circa 7,8 miliardi di euro per l’anno 2026) delle spese dei ministeri. Questo taglio lineare della spesa, in realtà, restituisce l’incapacità di questo governo e forse non solo di questo governo nel governare la spesa pubblica. La spesa pubblica dovrebbe essere riprogettata in funzione di finalità condivise, evitando di rincorre interessi o problemi particolari, spesso risolti aggiungendo capitoli di spesa a quelli già esistenti; probabilmente, una parte dell’inefficacia della spesa pubblica risiede proprio nella sua disarticolazione, e la politica dovrebbe tentare di ricomporre per rendere efficace la stessa spesa.

Indipendentemente dalla riprogrammazione della spesa pubblica e a conferma della disarticolazione della spesa pubblica, non potevano mancare il Ponte sullo Stretto di Messina (11,6 mld nel periodo 2024-2032), l’ammodernamento della difesa nazionale (1,5 mld annui nel periodo 2024-2038), le risorse in conto capitale per la celebrazione del Giubileo del 2025 (220 mln nel triennio di programmazione), il rifinanziamento del fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche (300 mln nel periodo 2024-2026).

Anche le imprese private beneficiano, via credito di imposta, di denaro pubblico per favorire gli investimenti e in particolare quelli in beni strumentali (1,8 mld, solo per il 2024). Sebbene sia sempre difficile capire se e come i crediti d’imposta possano aiutare gli investimenti delle imprese private, per definizione gli investimenti sono una attività normale delle imprese, almeno privilegiano le strutture produttive del Sud d’Italia, e rifinanziano la nuova Sabatini e il fondo crescita sostenibile (complessivamente 400 mln nel 2024 e 430 mln nel 2025).

Non possono mancare nemmeno le spese indifferibili e in particolare quelle legate alle missioni di “pace”, cioè il rifinanziamento del fondo per la partecipazione alle missioni internazionali (1,5 mld nel 2024 e 300 mln nel 2025), l’aumento dei contributi da destinare al meccanismo sovranazionale europeo per prevenire i conflitti e rafforzare la cooperazione internazionale (circa 200 mln nel 2024, 260 mln annui nel 2025 e nel 2026), e le risorse connesse alla protezione temporanea delle persone in fuga dalla guerra in Ucraina (300 mln nel 2024). 

Nella vasta e articolata agenda della spesa, estremamente polverizzata, c’è anche una buona notizia: a favore delle famiglie ci sono nuove risorse per il pagamento delle rette degli asili nido (circa 240 mln nel 2024, 250 mln nel 2025 e 300 mln dal 2026).

La sanità è una voce di spesa che necessiterebbe di maggiori risorse finanziarie. Anche questa manovra si limita a degli aumenti nominali senza modificare la tendenza di sottofinanziamento. Il governo stanzia 3 miliardi nel 2024, 4 miliardi nel 2025, 4,2 miliardi dal 2026, ma dobbiamo ricordare che una parte importante di queste risorse servono al rinnovo dei contratti del personale, all’incremento della tariffa oraria delle prestazioni aggiuntive per il personale medico e per il personale operante nelle aziende e negli enti del servizio sanitario nazionale, all’abbattimento delle liste di attesa, alla rideterminazione dei tetti della spesa farmaceutica, all’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza e al potenziamento dell’assistenza territoriale.

Previdenza

È il capitolo più ostico e complicato. Il dare e l’avere delle misure introdotte comportano una riduzione delle prestazioni previdenziali e, in particolare, del settore pubblico. I capitoli 26-31 della Legge di Bilancio ridisegnano l’impianto previdenziale e “superano” in peggio la riforma Fornero. Complessivamente si prevede un risparmio corrente pari a 245 mln, ma strutturalmente la Legge di Bilancio impatta in modo significativo. La spesa previdenziale di competenza (tabella 1.5.a Spesa per missione della relazione illustrativa) restituisce come e quanto questa spesa si riduce, sebbene la popolazione anziana aumenti; questa passa da 135.1 mld del 2024 a 114.5 mld del 2026. La Relazione tecnica (p.219) prevede un risparmio previdenziale di 0,5 punti di Pil entro il 2060 e, in particolare, un risparmio legato ai nuovi requisiti di accesso della pensione anticipata pari 1,5 punti di Pil nel 2060. Le principali misure che modificano i requisiti pensionistici modificano l’APE sociale, che prevede per il 2024 un incremento del requisito anagrafico da 63 anni a 63 anni e 5 mesi; Opzione donna con un aumento di un anno del requisito anagrafico, ed è consentito, solo per il 2024, l’accesso anticipato alla pensione per i soggetti che presentino contemporaneamente almeno 62 anni di età e 41 anni di contributi. Se queste misure sono ingiustificate, in assenza di una riforma organica della previdenza, i dipendenti pubblici sono ancor più penalizzati; ci sarà un taglio della parte retributiva degli assegni di medici e altro personale sanitario, maestri e dipendenti locali, colpendo 31.500 trattamenti degli statali nel 2024, che diventano 81.500 nel 2025, 147.300 nel 2026 e oltre 700.000 pensioni dal 2039, con un risparmio complessivo negli anni stimato in 7 mld. 

Prime considerazioni

La Legge di Bilancio è più o meno quello che tutti si potevano aspettare. Data l’impostazione economica del governo, sostanzialmente meno tasse e spesa pubblica, era difficile immaginare una manovra economica diversa da quella che effettivamente è stata proposta. Inoltre alcune misure non sono contabilizzate nella Legge di Bilancio, leggasi riduzione delle aliquote fiscali. Una anomalia che la Commissione europea non mancherà di sottolineare.

Il governo prova a mettere a terra le proprie rivendicazioni, ma data la situazione economica internazionale, i tassi di interesse (in rialzo) applicati dalla BCE, la formulazione del nuovo Patto di Stabilità e Crescita europeo, era difficile trovare degli spazi finanziari adeguati. Infatti la riduzione del cuneo e il rimo modulo di riforma fiscale sono una tantume finanziati dall’extradeficit pari a quasi 15 mld di euro, mentre le altre poste sono finanziate dalla riduzione dell’avanzo primario. 

Emerge una manovra economica sostanzialmente ragionieristica e senza grandi riforme all’orizzonte. Previdenza e sanità, così come la necessità di adeguare numericamente il personale pubblico, oppure una revisione della spesa pubblica in ragione delle grandi sfide di struttura che l’Italia dovrebbe affrontare, sono un terreno ostico per tutte le forze politiche e sociali del Paese. Alla fine la manovra economica, passo dopo passo, non è più il piano normativo della politica economica pubblica, assomigliando sempre di più al pilota automatico di Mario Monti, capace al massimo di modificare a margine piccole poste senza che ciò possa incidere sul potere di governo del pubblico.

Nessuna progettualità è presente, nonostante le dichiarazioni di facciata del governo. Sul piano fiscale, è più rilevante ciò che non si vuole fare di ciò che si fa. Dopo il clamore suscitato ad agosto, viene di fatto annullata la tassa sugli extra-profitti delle banche. È stato inserito un emendamento da parte della maggioranza di governo che, di fatto, ne riduce il gettito. Le banche possono scegliere di non pagare la tassa purché destinino un importo pari a due volte e mezzo il suo valore per rafforzare il loro patrimonio (per la precisione le riserve indisponibili, ovvero quelle che non possono essere distribuite agli azionisti come dividendo). Intesa Sanpaolo ha ottenuto nei primi sei mesi del 2023 un utile netto che viene stimato raggiungere un valore ben superiore a 7 miliardi di euro a fine anno. Grazie all’emendamento, la banca a fine luglio prevedeva di fare accantonamenti superiori a 1,2 miliardi, importo non molto diverso da quanto imposto dalla così detta tassa sugli extraprofitti, così da creare aspettative di aumento di valore delle proprie azioni e non pagare un euro alla casse dell’erario (che sarebbero ammontati a 591 milioni). Stessa strategia viene perseguita da UniCredit che, in occasione della presentazione dei risultati del secondo semestre nel 2023, aveva alzato i profitti attesi dell’anno a 7,25 miliardi e annunciava dividendi per 6,5 miliardi con un accantonamento di almeno 750 milioni di euro. Contemporaneamente l’ENI ha dichiarato di aver maturato nel I° semestre dell’anno un utile netto aggiustato pari a 6 miliardi di euro. Non parliamo poi delle imprese farmaceutiche che godono di enormi profitti da quando si è sviluppato il Covid 19. A questa lista, ovviamente, non può mancare il settore delle armi, Leonardo in testa. Nessun intervento fiscale è ipotizzato su questa quantità enorme di denaro. All’opposto vengono concesse detrazioni e riduzioni nel pagamento dell’Ires (la tassa sui profitti) se vengono fatte assunzioni e investimenti.

La manovra 2024 è quindi caratterizzata da interventi una tantum e sostanzialmente senza un vero progetto politico chiaro, se non quello di assecondare chi detiene il comando economico, nonostante le smentite reiterate (excusatio non petita).

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