Traduciamo di seguito un articolo di Eli Friedman pubblicato sulla rivista Positions Politics nel giugno 2026. Il testo prende spunto dalla nuova direttiva del Consiglio di Stato cinese sui servizi pubblici nel luogo di residenza per interrogarsi su una questione che ritorna ciclicamente nel dibattito sulla Cina contemporanea: il sistema dell’hukou sta davvero per essere abolito?

Attraverso una ricostruzione storica e politica dell’evoluzione dell’hukou, Friedman sostiene che le recenti riforme non rappresentano una sua scomparsa, bensì un ulteriore adattamento di un’istituzione che continua a svolgere un ruolo centrale nella regolazione della mobilità interna, nell’accesso ai servizi sociali e nella riproduzione delle disuguaglianze territoriali e di classe. L’autore colloca il dibattito attuale nel più ampio contesto delle trasformazioni del welfare cinese, delle tensioni fiscali tra centro e governi locali e delle sfide poste dalla crescente diffusione del lavoro precario e informale.

Pur riconoscendo che il sistema è oggi meno rigido e coercitivo rispetto al passato, Friedman conclude che una vera abolizione dell’hukou richiederebbe profonde riforme fiscali e redistributive che, allo stato attuale, non sembrano rientrare tra le priorità della leadership cinese. Buona lettura.

La Cina sta abolendo l’hukou? Da quando il Consiglio di Stato della RPC ha annunciato una nuova linea guida sui servizi pubblici il 18 maggio 2026, questa domanda ha generato un’ondata di commenti. Per decenni, analisti provenienti da orientamenti politici molto diversi hanno chiesto la fine dell’hukou. È finalmente arrivato quel momento? La maggior parte degli economisti ha sostenuto che l’hukou introduce imperfezioni nel mercato del lavoro e sopprime i consumi interni. Socialisti e altri progressisti, invece, hanno criticato il regime di cittadinanza differenziata e l’accesso fortemente diseguale ai servizi sociali sancito dai controlli sulla mobilità dell’hukou, ritenendo che essi riproducano inevitabilmente profonde disuguaglianze tra le generazioni. Nelle ultime settimane si è levato un coro crescente di ottimismo secondo cui questo relitto dell’economia pianificata starebbe finalmente crollando.

La questione della scomparsa dell’hukou, tuttavia, è vecchia quanto le riforme capitalistiche della Cina. Nel 1994, quando la migrazione di massa dalle campagne alle città stava appena iniziando, il South China Morning Post pubblicò il titolo: “Il sistema di registrazione sta per essere abolito” (Chan and Buckingham 2008, 583). Non accadde, ma sei anni dopo la State Development Planning Commission annunciò che “…la Cina punta ad abolire il sistema nei prossimi cinque anni” (Xinhua 2001). Quattro anni più tardi, il New York Times riportò ingenuamente: “La Cina prevede di abolire le distinzioni legali tra residenti urbani e contadini in 11 province” (Kahn 2005). In risposta a questa raccolta di speranze deluse, interpretazioni errate e propaganda in cattiva fede, Kam Wing Chan e Will Buckingham scrissero un articolo fondamentale su The China Quarterly nel 2008, in cui rispondevano in modo definitivo: no, l’hukou può stare cambiando, ma non sta scomparendo.

Nei quasi due decenni trascorsi dall’articolo di Chan e Buckingham, il dibattito non è scomparso. In particolare, il governo centrale annunciò nel 2013 un piano di “nuova urbanizzazione” che prevedeva che l’hukou fosse “basato sul luogo di residenza e sul lavoro di una persona” entro il 2020 (An 2013). Nell’ambito dello sforzo per ottenere sostegno al nuovo piano, i media statali riportarono che Xi Jinping stesso aveva sostenuto nella sua tesi di dottorato del 2001 che “la tendenza storica punta all’abolizione del sistema hukou” e che l’accesso ai servizi sociali avrebbe dovuto essere livellato (China Daily 2014). Tre decenni dopo che quel titolo del SCMP aveva proclamato la fine dell’hukou, il Global Times, meno sicuro rispetto ai suoi predecessori di fine Novecento, si chiedeva: “Il sistema di registrazione familiare della Cina sta scomparendo?” (Global Times 2023).

Quanto sopra è soltanto un riassunto della reiterazione quasi da “Giorno della Marmotta” di questa domanda speranzosa, forse ingenua, nel corso dei decenni. Perché allora, nonostante il consenso apparente sia dello Stato centrale sia dei suoi critici, l’hukou è sopravvissuto? Sebbene certamente non sia stato abolito, che cosa è cambiato? Che cosa, se mai qualcosa, rende diverso il momento attuale? E come potrebbe apparire un’abolizione dell’hukou realmente liberatoria?

L’hukou è, prima di tutto, uno strumento per realizzare uno sfruttamento intensificato della popolazione rurale attraverso il controllo della mobilità. Basato sul sistema sovietico del passaporto interno “propiska”, la versione moderna dell’hukou fu implementata nel 1958. Questo nuovo sistema collegava l’erogazione dei beni sociali a un luogo specifico. Lasciare il proprio luogo di registrazione ufficiale dell’hukou significava rinunciare all’accesso ai beni forniti dallo Stato, inclusi assistenza sanitaria, istruzione, pensioni e, all’epoca, anche il cibo. La popolazione veniva divisa in popolazione urbana e rurale, con la prima che godeva di maggiore accesso ai servizi mentre la seconda manteneva diritti collettivi di proprietà nelle campagne. Altrettanto importante, e spesso trascurato, è che le persone venivano fissate a una specifica città o villaggio; non era possibile trasferirsi liberamente, per esempio, da una piccola città dello Shanxi a Pechino. La gerarchia tra città è spesso importante quanto quella tra aree rurali e urbane. Infine, l’hukou era ed è tuttora un’istituzione altamente frammentata, poiché viene amministrato dalla polizia a livello di prefettura. Il governo centrale ha quindi un controllo limitato sul modo in cui le località regolano la cittadinanza locale.

Il regime di mobilità imposto dall’hukou ha assunto forme diverse nel contesto dei drammatici cambiamenti politico-economici della Cina. Bloccare i contadini nelle campagne era essenziale per l’accumulazione primitiva dell’era maoista (Hung 2015), poiché la “forbice dei prezzi” veniva usata per estrarre valore dalle campagne e investirlo nell’industria pesante. Ma quando le aree costiere si aprirono al capitale privato negli anni Ottanta, questa enorme massa di “lavoro eccedente” a basso costo e politicamente esclusa venne designata come vantaggio comparato della Cina per attirare capitale prima nelle Zone Economiche Speciali. Fino ai primi anni Duemila, la polizia molestava e arrestava le persone sospettate di essere migranti illegali, deportandole nei loro luoghi di origine rurali se non erano in grado di produrre un “permesso di residenza temporanea”. Questo sistema permetteva alle città di accedere al lavoro rurale in modo “just-in-time”, assorbendo giovani energici per farli lavorare in città durante gli anni migliori della loro vita e rispedendoli nei villaggi una volta che i loro corpi o le loro anime erano stati spezzati. I governi cittadini colludevano con giganteschi conglomerati transnazionali per estrarre miliardi da questa classe lavoratrice politicamente repressa, scaricando allo stesso tempo sulle campagne i costi dell’istruzione, della riproduzione sociale e dell’assistenza agli anziani. In questo senso, l’hukou e il conseguente sfruttamento della classe lavoratrice migrante sono stati forse la principale istituzione sociale alla base della (ormai tramontata) generazione di bonomia sino-americana centrata sul capitale. Se nell’era maoista i contadini erano confinati nella povertà delle campagne, nell’era della trasformazione capitalistica essi vennero fisicamente trasferiti nelle città pur lavorando sotto il segno della sacrificabilità.

Questa relazione estrattiva con l’entroterra era, ed è tuttora, rafforzata da un sistema altamente decentralizzato di welfare sociale. Dagli anni Novanta in poi, una quota crescente del peso fiscale per la fornitura dei servizi è ricaduta sui governi locali. La conseguenza, prevedibile, è stata una crescita delle disuguaglianze nella qualità e nella portata dei beni sociali. I cittadini di Pechino godono dell’accesso a buoni ospedali, pensioni relativamente generose e accesso privilegiato alle migliori scuole e università del paese. Al contrario, i loro omologhi appena oltre il confine nella provincia dello Hebei affrontano un’austerità talmente severa che, lo scorso inverno, molti non hanno potuto permettersi di riscaldare le proprie case (Howe 2026). Nella contabilità protezionista e nativista di molti residenti urbani, ogni ulteriore contadino ammesso in città significa un letto d’ospedale in meno per i loro genitori e un posto universitario in meno per i loro figli. L’abolizione dell’hukou altererebbe profondamente il calcolo biopolitico dei principali nodi di potere nella società cinese.

Qui troviamo la base materiale del nativismo urbano: gli esportatori (e i loro signori della supply chain, una quota crescente dei quali è cinese piuttosto che straniera) vogliono lavoro a basso costo, mentre i residenti urbani vogliono accesso privilegiato alle infrastrutture della riproduzione sociale sovvenzionate dallo Stato. Questi sono due dei gruppi più potenti del paese. Una reale abolizione progressista dell’hukou significherebbe quindi non solo permettere alle persone di muoversi liberamente per il paese, la visione ristretta della libertà promossa dai neoliberali, ma anche un enorme innalzamento delle protezioni sociali, tale per cui non sia necessario vivere in una ricca mega-città per godere di servizi di qualità. Ciò implicherebbe rompere le cittadelle urbane fiscalmente decentralizzate e riorganizzare i sistemi pensionistici, sanitari e scolastici dal livello nazionale in giù. Il privilegio delle città ricche verrebbe indebolito in nome dell’uguaglianza nazionale. I figli dei funzionari di Pechino dovrebbero affrontare una concorrenza molto più dura per entrare alla Peking University e alla Tsinghua. Città come Shanghai e Shenzhen dovrebbero cedere il controllo su centinaia di miliardi di yuan dei fondi pensione cittadini. Un simile progetto sarebbe enormemente costoso e dovrebbe essere finanziato tramite tasse sui ricchi e sul capitale. Potrebbe inoltre aumentare il costo del business e indebolire la (problematicamente) dominante macchina esportatrice cinese. È precisamente perché una profonda abolizione dell’hukou implica una radicale riforma fiscale e sociale che essa è stata silenziosamente osteggiata, sabotata e diluita nel corso dei decenni.

Detto ciò, il regime di mobilità cinese è cambiato. Forse la singola riforma più importante arrivò nel 2003, dopo che il migrante Sun Zhigang, incapace di produrre un permesso di residenza, fu preso in custodia e picchiato a morte dalla polizia a Guangzhou. Quando si scoprì che Sun era un laureato universitario (e quindi non “soltanto” un lavoratore migrante), scoppiò un’ondata di indignazione pubblica che portò direttamente all’abolizione del famigerato sistema di “custodia e rimpatrio”. Sebbene l’hukou continui a essere ospitato e applicato dalla polizia locale, gli agenti persero il diritto legale di deportare i residenti rurali dalle città — una grande vittoria per la giustizia sociale.

In generale, l’hukou è diventato meno restrittivo e una percentuale molto più alta di persone è oggi idonea a ottenere un hukou urbano rispetto a una generazione fa (Economist 2026). Sebbene vi siano forti disomogeneità in questo sistema altamente frammentato, è diventato più facile per le persone, all’interno di una data prefettura, passare da un hukou agricolo a uno non agricolo, ottenendo così accesso ai servizi sociali. Soprattutto nelle piccole e medie città, dove si è concentrata gran parte della crescita dell’urbanizzazione negli ultimi anni, è diventato molto più facile per i residenti rurali ottenere un hukou urbano locale. Il regime di mobilità è diventato meno violento e rigidamente escludente. Mentre la distinzione urbano/rurale è stata relativamente attenuata, la trasformazione della gerarchia socio-spaziale ha prodotto nuove forme di disuguaglianza. Soprattutto, le città più grandi e ricche, non a caso, i luoghi con i migliori servizi sociali di gran lunga, restano bastioni fortificati di privilegio. Oggi non è difficile per un contadino ottenere un hukou in una cittadina dello Henan, per esempio, ma le probabilità di ottenere la cittadinanza di Pechino e tutto ciò che essa comporta restano infinitesimali. In effetti, molti contadini che vivono nelle piccole città vogliono mantenere il proprio hukou rurale a causa dei diritti fondiari ad esso associati (Zhan 2017): avere diritti sulla terra è meglio del modesto miglioramento dei servizi che riceverebbero passando a un hukou urbano di una piccola città. Seguendo il modello del sistema di cittadinanza canadese, le grandi città hanno implementato sistemi di acquisizione dell’hukou basati sui “punti”, nei quali la proprietà immobiliare rappresenta il fattore principale per accumulare punti. Analogamente, molte città ricche hanno implementato programmi di “talenti umani” (人才) che offrono come incentivo la cittadinanza locale alle persone dotate della giusta combinazione di capitale umano. La conseguenza di questa riorganizzazione della gerarchia socio-spaziale è ciò che ho definito “stato sociale invertito”, cioè un sistema che convoglia risorse verso l’apice della struttura sociale e limita l’accesso a quelle risorse nominalmente pubbliche a coloro che sono già altamente dotati di capitale economico e culturale (Friedman 2022). Le distinzioni di status dell’era maoista fungevano da divisione sociale che liberava una porzione disumanizzata e sfruttabile della popolazione per alimentare il boom capitalistico; e sebbene quelle vecchie distinzioni di status persistano nella gerarchia socio-spaziale, la riproduzione di classe è sempre più guidata dalle differenze di mercato.

Gran parte, ma non tutto, della recente “Opinione sull’implementazione della promozione dei servizi pubblici di base nel luogo di residenza” (国务院关于推⾏常住地提供基本公共服务的实施意⻅) riprende una retorica già consolidata sull’inclusione dei non residenti nei servizi sociali. L’Opinione afferma che il suo obiettivo centrale è promuovere “la fornitura di servizi pubblici di base nel luogo di residenza e l’eliminazione graduale del collegamento tra servizi pubblici e residenza”. Va però anche osservato che molte espressioni positive come “equalizzazione” (均等化) compaiono in questi documenti da ormai vent’anni.

Le affermazioni più ottimistiche riguardano la previdenza sociale (cioè disoccupazione, congedi parentali, assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, sanità e pensioni). In un linguaggio notevolmente diretto, l’Opinione chiede di “cancellare completamente” ogni restrizione alla partecipazione dei non residenti ai sistemi previdenziali nel luogo in cui vivono. A mio avviso, la frase più interessante dell’Opinione è questa: “Migliorare la messa in comune a livello nazionale dei fondi per le pensioni di base dei lavoratori”, suggerendo allo stesso tempo una messa in comune a livello provinciale per sanità, assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e disoccupazione. La centralizzazione fiscale potrebbe essere il passo più importante che il governo centrale possa compiere per rendere più omogenei i servizi sociali, anche se il fatto che ciò venga menzionato in una sola frase dovrebbe moderare le aspettative.

L’Opinione affronta anche la questione della residenza basata sui punti o della “fornitura stratificata di servizi pubblici”. Si tratta di un sistema che ha consentito alle città di concedere accesso alle scuole pubbliche e ad altri servizi su base condizionale, discriminando positivamente coloro che possiedono immobili, hanno determinate competenze o hanno pagato tasse locali per un lungo periodo. Pur riaffermando che le autorità locali possono continuare a usare criteri basati sui punti, viene loro richiesto di “ridurre gradualmente il numero di livelli… e abbassare la soglia di accesso”. In uno dei passaggi più forti dell’Opinione, alle autorità locali viene detto che “non devono usare il titolo di studio più elevato, il titolo professionale o i contributi fiscali come fattori limitanti”, sebbene il testo rimanga significativamente silenzioso sulla proprietà immobiliare.

Ci sono ovviamente dei problemi. L’Opinione lascia aperta la porta alla discriminazione contro i migranti utilizzando strategicamente la formula minacciosa secondo cui i servizi sociali devono essere disponibili “per coloro che soddisfano le condizioni” (符合条件). Questo termine comune nelle politiche educative e sociali significa che i governi locali possono stabilire i propri sistemi per filtrare l’accesso ai servizi. Quando si tratta di uno dei bastioni più controversi del privilegio delle città di “primo livello”, cioè l’esame di ammissione all’università, il Consiglio di Stato offre chiaramente alle città una via di fuga. Invece di dichiarare inequivocabilmente che la località non conterà più per l’accesso universitario, l’Opinione ribadisce la politica esistente affermando che le autorità locali possono permettere ai figli dei migranti che soddisfano le condizioni di sostenere gli esami di scuola superiore e universitari. Possiamo essere certi che non vi sarà alcuna liberalizzazione delle ammissioni universitarie a Pechino, Shanghai o in altre mega-città con università di alto livello. L’espressione “coloro che soddisfano le condizioni” viene usata anche con riferimento agli alloggi pubblici in affitto e ai servizi per l’impiego. Sotto aspetti cruciali, il governo centrale ha esplicitamente dato ai governi locali il via libera per continuare a trattare i servizi sociali come un privilegio, non come un diritto.

Forse il problema più sconcertante è che pensioni, sanità e disoccupazione sono mediate dall’occupazione proprio nel momento in cui forme di lavoro irregolare e precario sono esplose. Secondo le stime dello stesso governo, il 40% dell’occupazione urbana ricade nel cosiddetto “lavoro flessibile” (cioè privo delle protezioni garantite da un contratto di lavoro), e quindi in gran parte o del tutto al di fuori del sistema di welfare. I migranti sono senza dubbio sovrarappresentati nel segmento più precario del mercato del lavoro. L’Opinione contiene la consueta, e finora priva di significato, retorica sull’inclusione dei lavoratori irregolari nei sistemi di assicurazione sociale. Sulla questione del lavoro irregolare, il massimo che l’Opinione riesce a proporre è che si dovrebbe “studiare politiche per incoraggiare i lavoratori flessibili a partecipare alle pensioni”. Questo difficilmente ispira fiducia. Sebbene non possa essere detto esplicitamente, l’incapacità del Consiglio di Stato di affrontare la questione cruciale del lavoro irregolare rivela l’intuizione che la soluzione al problema dei servizi sociali diseguali sia sempre più una questione di rapporti di forza di classe.

Nonostante parte del clamore delle ultime settimane, questa Opinione rappresenta la persistenza di un approccio marginale e graduale alla riforma dell’hukou. Dato che interessi potenti hanno fatto deragliare per decenni i ripetuti appelli a superare l’hukou, è oggi più probabile che in passato assistere a cambiamenti sostanziali?

Da un lato, non c’è mai stato un momento migliore per la Cina per costruire un sistema nazionale di servizi sociali neutrale rispetto allo status. La Cina è più ricca che mai e le sue città, in particolare, concentrano enormi ricchezze. Per decenni, i malthusiani urbani hanno sostenuto che le città non potessero superare la loro “capacità di carico” e che fosse necessario mantenere filtri all’ingresso. Questo argomento diventa sempre meno sostenibile nel momento in cui le città affrontano un drastico calo della fertilità e non hanno abbastanza bambini per riempire le scuole. Con una migrazione internazionale quasi nulla e un declino della popolazione a livello nazionale, la Cina non ha mai avuto un rapporto così favorevole tra ricchezza e popolazione. La spesa sociale pro capite cinese è molto inferiore a quella di altri paesi con un livello simile di sviluppo (e molto inferiore rispetto ai paesi OCSE), quindi anche semplicemente raggiungere la media rappresenterebbe un enorme progresso. Sebbene la capacità strutturale sia chiaramente presente, il quadro politico più ampio è diventato più ostile alla spesa sociale universalistica. Xi è personalmente piuttosto allergico alle protezioni sociali, avendo sostenuto in un importante discorso del 2021: “Anche se in futuro diventeremo più sviluppati e finanziariamente più forti, non dovremmo fissare obiettivi eccessivamente elevati né fornire garanzie eccessive, per non cadere nella trappola del ‘welfarismo’ che incoraggia la pigrizia” (Caixin 2021). La rivalità imperiale con gli Stati Uniti, e la rivalità economica con molti altri paesi, hanno rafforzato l’ala destra dello Stato, che chiede maggiori spese per tecnologia e guerra. L’ultimo Piano Quinquennale del marzo 2026 è concentrato in modo schiacciante su supply chain, sicurezza nazionale e tecnologia. L’IA è stata il termine più citato del rapporto con un ampio margine (Hofman 2026). Al contrario, la “Prosperità Comune” si trovava quasi in fondo, con un numero di menzioni più che dimezzato rispetto al Piano precedente. Le immense risorse della Cina vengono convogliate nello sviluppo di tecnologie commerciabili, nel dominio globale delle catene di approvvigionamento e nella modernizzazione ed espansione militare. Non solo le protezioni sociali sono una priorità minore, ma Xi ha chiarito che lo Stato vuole mantenere il mercato come strumento disciplinare sulle masse. Infine, finché i governi locali saranno costretti a sostenere il costo della protezione sociale, un robusto sistema di welfare sarà impossibile. Le autorità locali in tutto il paese stanno affrontando crisi fiscali dovute alla fine della bolla immobiliare, e molte hanno già effettuato tagli austeritari o non sono riuscite a pagare puntualmente i dipendenti pubblici. L’Opinione non menziona alcun nuovo trasferimento di spesa dal governo centrale per sostenere l’aumento delle uscite che una liberalizzazione dell’hukou comporterebbe inevitabilmente. Senza redistribuzione dal centro, le autorità locali resisteranno ferocemente a ogni nuovo obbligo di spesa.

Realizzare una reale abolizione progressista dell’hukou richiederebbe una forza politica immensa per superare la resistenza degli abitanti urbani privilegiati e dei capitalisti dipendenti dal lavoro super-sfruttato. Questa forza non può provenire dalla società, poiché i movimenti sociali, e in particolare quelli del lavoro, sono anatema per il Partito. È anche chiaro, dato il continuo tergiversare dello Stato e il suo ripetuto fallimento nel realizzare i propri obiettivi dichiarati di riforma dell’hukou e di aumento dei consumi interni, che non esiste ancora un blocco interno sufficientemente potente da imporre un cambiamento radicale. Al contrario, le forze contrarie a una riforma così fondamentale sono enormi. Eppure, l’hukou è cambiato ed è senza dubbio meno centrale nella vita sociale rispetto a una generazione fa. La riforma gradualista guidata dallo Stato ha permesso che una quota maggiore della disuguaglianza fosse strutturata dal mercato piuttosto che dal solo hukou. Così come il capitalismo razziale negli Stati Uniti produce esiti sociali razzisti senza una gerarchia razziale formale, la Cina si sta dirigendo verso una cristallizzazione delle disuguaglianze sociali con un’importanza ridotta della residuale gerarchia di status maoista. Nel contesto dell’iper-competizione capitalistica della Cina contemporanea, l’abolizione dell’hukou è un passo necessario ma sempre più insufficiente per garantire i mezzi per sopravvivere e prosperare.

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Eli Friedman is  Professor of Global Labor and Work at Cornell University